Autor: Jolanta Gul

Świat znalazł się w próżni między starym ładem handlowym a nową, jeszcze nieokreśloną architekturą gospodarki. Po latach rosnącego dobrobytu globalizacja zmaga się z protekcjonizmem, napięciami technologicznymi i zmieniającą się polityką Waszyngtonu. Jakie procesy doprowadziły do rozpadu dotychczasowych reguł? Jakie scenariusze rysują się na horyzoncie?

Koniec globalizacji – świat szuka nowego ładu

Przez blisko osiem dekad świat cieszył się względną stabilnością w handlu międzynarodowym. Od zakończenia II wojny światowej kolejne pokolenia przyzwyczaiły się do systemu, który, choć często krytykowany, dawał firmom przewidywalność, krajom rozwijającym się – dostęp do nowych rynków, konsumentom zaś – niższe ceny. Ten ład opierał się na jasno określonych regułach, negocjowanych przez dekady i przestrzeganych przez rozszerzające się grupy państw. Dziś, w trzeciej dekadzie XXI wieku, ów system stoi na krawędzi załamania, a według wielu analityków – już się zakończył.

W centrum tej transformacji znajdują się nie tylko geopolityczne napięcia między Stanami Zjednoczonymi a Chinami, lecz także znacznie szersze procesy: rewolucja technologiczna, zmiana struktur gospodarczych oraz narastająca frustracja społeczna, która zburzyła dotychczasowy konsensus wokół wolnego handlu. Do tego wszystkiego doszła polityka Waszyngtonu – najpierw w latach Obamy, później Trumpa i Bidena – która ostatecznie doprowadziła do renesansu protekcjonizmu i redefinicji tradycyjnych relacji gospodarczych.

Dziś zarówno Stany Zjednoczone, jak i Chiny działają de facto poza dawnym systemem. Oba kraje coraz częściej kierują się logiką siły, a nie regułami. Co gorsza, reszta świata przygląda się temu procesowi z rosnącym niepokojem, zastanawiając się, czy nie nadszedł czas, by pójść tą samą drogą. Ta nowa rzeczywistość, choć jeszcze nie w pełni ukształtowana, niesie ze sobą poważne konsekwencje nie tylko dla międzynarodowej gospodarki, lecz także dla globalnego bezpieczeństwa.

Narodziny systemu, który zbudował globalizację

Aby zrozumieć dzisiejszy chaos, trzeba wrócić do czasów powojennych. To właśnie wtedy rozpoczęto serię wielostronnych negocjacji, których celem było stworzenie systemu opartego na zasadach, a nie na dominacji poszczególnych mocarstw. Początkowo regulacje dotyczyły głównie taryf celnych i handlu przemysłowego. W kolejnych dekadach system rozszerzano na rolnictwo, usługi, a później kwestie związane z prawami pracowniczymi i ochroną środowiska. To, co początkowo było wąskim porozumieniem handlowym, stopniowo zamieniło się w kompleksową sieć reguł obejmującą ogromną część globalnej gospodarki.

Wraz z rozrostem systemu rosło jego oddziaływanie na polityki wewnętrzne państw, co z czasem doprowadziło do oporu i rosnącej krytyki – zarówno ze strony części elit politycznych, jak i wielu grup społecznych. W opinii wielu obywateli wolny handel stał się synonimem przenoszenia miejsc pracy za granicę, a globalizacja – źródłem rosnących nierówności.

Takie nastroje były szczególnie silne w Stanach Zjednoczonych. Choć kraj ten był architektem i największym beneficjentem powojennego ładu, to właśnie tu narastała nostalgia za epoką, w której praca w fabryce – zwykle dobrze opłacana i chroniona przez związki zawodowe – stanowiła fundament klasy średniej.

Problem polegał na tym, że wiele zmian, za które obwiniano wolny handel, było tak naprawdę konsekwencją innowacji technologicznych. Wynalezienie kontenera transportowego czy rozwój globalnego internetu pozwoliły firmom na niemal nieograniczoną reorganizację łańcuchów dostaw, bez względu na to, jaka była akurat polityka celna. A gdy internet szerokopasmowy dotarł do krajów takich jak Indie czy Filipiny, centra obsługi klientów niemal natychmiast zostały przeniesione poza USA – nie dlatego, że politycy tego chcieli, ale dlatego, że pozwalała na to technologia.

Wolny handel jako kozioł ofiarny

Niezależnie od tego, czy winny był handel, czy technologia – faktem jest, że Stany Zjednoczone nie przygotowały się na konsekwencje transformacji gospodarczej. Przez lata kolejne administracje – zarówno Republikanów, jak i Demokratów – zaniedbywały tworzenie programów, które pomogłyby pracownikom w procesie zmiany kwalifikacji czy wejścia w nowe branże.

Skutki były bolesne. Kiedy Chiny przystąpiły do WTO, amerykański rynek pracy zaczął przechodzić długotrwałą restrukturyzację. W ciągu około dekady zniknęły 2–3 miliony miejsc pracy w przemyśle. W ujęciu całej 150-milionowej siły roboczej mogło to wyglądać na niewielką zmianę, ale w kontekście samej produkcji – gdzie w tamtym czasie pracowało około 17 milionów osób – oznaczało to redukcję rzędu 11–17%.

Proces ten nie dokonał się z dnia na dzień ani nie był wyłącznie skutkiem konkurencji z Chinami – równolegle powstawały nowe miejsca pracy w innych sektorach gospodarki, a automatyzacja oraz recesje (zwłaszcza ta po 2008 roku) również odegrały kluczową rolę. Politycznie „szok chiński” stał się symbolem erozji dawnego modelu wzrostu i katalizatorem niechęci wobec globalizacji, która kilkanaście lat później umożliwiła triumf narracji protekcjonistycznych.

Problem staje się o tyle poważniejszy, że przyszłe fale zmian mogą być znacznie silniejsze. Automatyzacja, robotyzacja czy sztuczna inteligencja już dziś eliminują miejsca pracy w skali wielokrotnie większej niż „szok chiński”. A mimo to państwa nadal nie dysponują mechanizmami, które pomogłyby pracownikom bezboleśnie przechodzić przez kolejne etapy tej transformacji.

Chiny i system, który nie był na nie gotowy

Jeśli istnieje jeden czynnik, który najsilniej podważył fundamenty globalnego handlu, to są nim Chiny. Kiedy tworzono Światową Organizację Handlu (WTO) w połowie lat 90., nikt nie przewidział, że kraj o tak odmiennej strukturze gospodarki – z potężnym sektorem państwowym, systemowymi subsydiami i problemami z przestrzeganiem praw własności intelektualnej – stanie się głównym graczem w nowej, globalnej gospodarce.

Zachód ponadto zakładał, że Chiny będą stopniowo liberalizować swoją gospodarkę. Rzeczywiście, pokolenie Jiang Zemina i Zhu Rongjiego podjęło wiele reform prorozwojowych. Co więcej, trajektoria zmian okazała się krótsza i płytsza, niż oczekiwano, a gdy w 2013 roku władzę objął Xi Jinping, reformy spowolniły, a w wielu obszarach nawet odwróciły kierunek.

W efekcie globalna gospodarka musiała zmierzyć się z gigantycznym graczem, który stosował praktyki niewpisujące się w logikę systemu handlu wielostronnego. Odpowiedzią Zachodu była frustracja i rosnące przekonanie, że dotychczasowy model zawiódł.

Choć strategia Waszyngtonu zmieniała się z administracji na administrację, wspólny mianownik pozostawał stały: Stany Zjednoczone zaczęły stopniowo odchodzić od własnych, liberalnych dogmatów i przejmować wiele elementów chińskiej polityki gospodarczej. Państwo coraz częściej ingeruje w rynek, stosuje restrykcje inwestycyjne, a w sektorach uznanych za strategiczne – wprowadza szerokie subsydia.

Najbardziej spektakularnym przykładem jest sektor półprzewodników. Amerykańska zależność od produkcji w Azji – zwłaszcza w Tajwanie – zaczęła być postrzegana jako ryzyko egzystencjalne, nie tylko gospodarcze. „CHIPS and Science Act” otworzył drogę do ogromnych inwestycji w krajowe fabryki, a rząd uznał, że bezpieczeństwo narodowe uzasadnia głęboką ingerencję w rynek.

Jednak ten nowy protekcjonizm niesie ze sobą kolejne dylematy. Jak daleko można posunąć interwencjonizm, zanim państwo zacznie sztucznie kształtować całą gospodarkę? Gdzie leży granica między ochroną bezpieczeństwa narodowego a zwykłym nacjonalizmem gospodarczym? I wreszcie – czy budowa wszystkiego w kraju jest faktycznie konieczna, skoro można to robić w kooperacji z zaawansowanymi sojusznikami, takimi jak Japonia czy Korea Południowa?

Świat uczy się żyć z nową rzeczywistością

Najbardziej widocznym sygnałem zerwania z dawnym ładem są taryfy celne. Donald Trump, choć zaczynał od bardzo radykalnych żądań, stopniowo doprowadził do sytuacji, w której przeciętne amerykańskie cło wzrosło z 2,5 proc. do 16–17 proc., czyli pięciokrotnie. I choć poziom ten jest niższy niż straszliwe 50 czy 100 proc., które groziły w pierwszych deklaracjach, to i tak oznacza to historyczne odejście od modelu, który obowiązywał przez dekady.

Najbardziej zaskakujące w tej sytuacji jest to, jak spokojnie zareagowały rynki. Jeszcze kilka lat temu większość ekonomistów prognozowałaby katastrofę. Tymczasem gospodarka globalna – przynajmniej na razie – wchłonęła te zmiany bez gwałtownego załamania. Inflacja wzrosła umiarkowanie, wzrost gospodarczy nie zatrzymał się, a reakcje sojuszników były znacznie słabsze, niż można było oczekiwać.

Natomiast to pozorne uspokojenie może okazać się ciszą przed burzą. Nie wszystkie efekty ceł są widoczne natychmiast. Wiele firm wciąż działa na zapasach lub kontraktach zawartych przed zmianami. Konflikty prawne dotyczące legalności wprowadzonych ceł dopiero się rozstrzygają. A kiedy inne państwa uznają, że Stany Zjednoczone nie oferują im już nic w zamian za powściągliwość, kontruderzenie może być nieuniknione.

Gdy wszyscy przestaną przestrzegać zasad

Najczarniejszy scenariusz, jaki rysuje się na horyzoncie, polega na tym, że inne państwa pójdą w ślady USA i Chin. Jeśli dwie największe gospodarki świata działają poza regułami, dlaczego reszta miałaby ich przestrzegać? Już teraz widać symptomy rozprzestrzeniania się protekcjonizmu – od kreatywnego wykorzystywania przepisów o „bezpieczeństwie narodowym” po rosnącą liczbę sektorowych subsydiów.

Gdyby ten proces przyspieszył, świat mógłby wkroczyć w okres stopniowej dezintegracji gospodarczej. Oznaczałoby to większą niepewność, mniejszą produktywność, wolniejszy wzrost i ryzyko, że konflikty ekonomiczne przerodzą się w starcia polityczne, a nawet militarne. Historia okresu międzywojennego pokazuje, że nie jest to obawa abstrakcyjna.

Na szczęście jesteśmy dopiero na wczesnym etapie tego procesu. Większość państw – zwłaszcza mniejszych – wciąż uważa, że system reguł jest dla nich korzystniejszy niż świat silnych tarć między mocarstwami. Europejskie zastrzeżenia wobec działań USA wynikają właśnie z faktu, że wspólnoty europejskie pozostają bardziej przywiązane do otwartego handlu niż Waszyngton, a co więcej – obawiają się, że amerykański protekcjonizm może wypchnąć europejskie firmy z globalnych łańcuchów wartości.

W kręgach bliskich Donaldowi Trumpowi istnieje przekonanie, że nowy światowy system można zbudować na bazie twardej siły ekonomicznej USA. Według tej wizji globalne firmy – jeśli chcą pozostać na amerykańskim rynku – będą musiały przenosić swoje inwestycje do Stanów Zjednoczonych. Takie podejście zakłada, że skala amerykańskiej gospodarki jest wystarczająca, by wymusić na innych krajach dostosowanie.

To strategia obarczona ogromnym ryzykiem. Zbyt agresywne zerwanie powiązań może doprowadzić do powstania alternatywnych bloków gospodarczych, w których USA nie będą już odgrywać głównej roli. Jednocześnie przestawienie globalnych łańcuchów dostaw to proces kosztowny i długotrwały, a protekcjonizm może obniżyć innowacyjność oraz wzrost gospodarczy.

Świat na rozdrożu

Wydaje się, że epoka, w której globalny handel opierał się na regułach, dobiegła końca. Ale następny system jeszcze się nie narodził. Jesteśmy w okresie przejściowym, w którym stare instytucje tracą znaczenie, a nowe wciąż się nie ukształtowały. To czas, w którym decyzje podejmowane przez największe gospodarki świata mogą albo ustabilizować międzynarodowy porządek, albo doprowadzić do jego dalszej fragmentacji.

To świat, w którym rosną koszty, spada zaufanie, a konfrontacja staje się bardziej prawdopodobna niż współpraca.

Skoro powrót do starego modelu globalizacji nie jest możliwy, przyszłość może potoczyć się kilkoma drogami. Pierwszą z nich jest scenariusz negatywny, w którym protekcjonizm zaczyna się nakręcać niczym spirala – państwa coraz śmielej porzucają wspólne reguły i tworzą własne bloki handlowe, kierując się wyłącznie interesem narodowym. Globalne łańcuchy dostaw ulegają rozbiciu, handel staje się mniej przewidywalny, a napięcia ekonomiczne zaczynają przechodzić w napięcia polityczne. To świat, w którym rosną koszty, spada zaufanie, a konfrontacja staje się bardziej prawdopodobna niż współpraca.

Druga droga to scenariusz mieszany, w którym globalizacja trwa, ale w ograniczonej, blokowej formie. Świat dzieli się na kilka centrów gospodarczych – z własnymi zasadami, własnymi łańcuchami dostaw i własnymi sferami wpływów. Najważniejszymi z nich są Stany Zjednoczone, Chiny, Unia Europejska i Indie. Handel pozostaje intensywny, lecz głównie wewnątrz poszczególnych bloków. Między nimi współpraca nadal jest możliwa, ale trudniejsza i bardziej selektywna. To ewolucja, którą widać już dziś: regionalizacja staje się coraz silniejsza, bez całkowitego upadku globalnego systemu.

Trzecia możliwość to scenariusz strategicznej koordynacji, czyli próba stworzenia nowego systemu zasad dostosowanego do realiów XXI wieku. Obejmowałby nie tylko tradycyjny handel, lecz także technologie, bezpieczeństwo narodowe, standardy pracownicze oraz regulacje środowiskowe. Taki system wymagałby jednak dużej politycznej woli ze strony najważniejszych graczy, zwłaszcza USA i Chin, a tej woli obecnie brakuje. Niemniej presja ekonomiczna – rosnące koszty chaosu, niepewność inwestycyjna, zagrożenia wynikające z fragmentacji technologicznej – może z czasem zmusić największe potęgi do bardziej systemowego porozumienia.

Wreszcie – istnieje scenariusz stabilizacji bez reguł, czyli coś w rodzaju „status quo plus”. Obecny stan przeciąga się na lata; świat nie wraca do poprzednich zasad WTO, ale też nie pogrąża się w otwartej wojnie handlowej. Taryfy, zakazy eksportowe, subsydia i interwencjonizm gospodarczy pozostają stałym elementem krajobrazu, a firmy uczą się funkcjonować w warunkach większej niepewności. Handel jest wolniejszy, inwestycje bardziej ostrożne, a wzrost gospodarczy słabszy – mimo to system jako całość trwa, unikamy zatem najgorszego scenariusza.

Jedno jest pewne – niezależnie od tego, jaką drogę obierze świat, powrotu do stanu sprzed lat już nie będzie. Globalizacja zmieniła się definitywnie, a nadchodzące lata pokażą, czy uda się ją okiełznać w nowej, bardziej zrównoważonej formie, czy też świat wpadnie w spiralę protekcjonizmu, z której trudno będzie się wydostać.